美联储监管副主席长文讨论CBDC、稳定币和比特币

本文为美联储监管副主席兰德尔·K·夸尔斯在爱达荷州太阳谷举行的犹他州银行家协会第113届年会上发表的演讲，并刊登在美联储官网。

最近，我一直在反思美国几个世纪以来对新奇事物的热情，我与这次演讲的内容有关。 总的来说，这种热情使美国成为许多科学和实用创新的发源地，这些创新改变了 21 世纪的生活并彻底改变了 19 世纪的生活，从而造福于我们和世界。

但是，尤其是当再加上美国人对推动主义的同样敏感和对错过的恐惧时，它有时也会导致我们批判性思维的大规模停顿，偶尔会导致浮躁、弄巧成拙的狂热或时尚。

有时，事后看来，后果显然是无法解释或令人尴尬的，例如 1980 年代那一年，数百万美国人突然开始穿上降落伞裤。 但这些后果也可能更严重。

这就引出了我们今天的话题：中央银行数字货币或 CBDC。 近几个月来，公众对“数字美元”的兴趣达到了高潮。 许多专家和评论员建议美联储应该发行——事实上可能需要发行——CBDC。 但在我们被新奇事物淹没之前，我认为我们需要对 CBDC 的前景进行仔细的批判性分析。

在表达我对这个问题和其他与 CBDC 相关的问题的看法时，我代表我自己作为美联储理事会成员发言，而不代表理事会本身或任何其他美联储政策制定者。

事实上，你们都看到了鲍威尔主席最近宣布我们正在准备一份关于这个问题的综合讨论文件，这将是进行这一批判性分析的彻底公开过程的第一步，我不想预先判断那。 我确实想就我认为我们需要在此过程中解决的问题、我如何看待这些问题以及我认为创建美国 CBDC 的任何提案都必须明确定义的高标准提出一些看法。

那么，让我们从一个基本问题开始：CBDC 将解决哪些问题？ 要回答这个问题，我们首先需要定义 CBDC 一词，并评估美国支付系统的现状。

1 “CBDC”是什么意思？

国际清算银行将 CBDC 定义为“一种数字支付工具，以国家记账单位计价，是中央银行的直接责任。”

我的第一个观察是，公众已经主要通过数字美元进行交易——通过在我们的商业银行账户中发送和接收电子余额。 这些数字美元不是 CBDC，因为它们是商业银行而非美联储的负债。

然而，重要的是，商业银行的数字美元由联邦承保高达 250,000 美元，这意味着对于这一数额的存款——基本上是美国的所有零售存款——它们就像中央银行的负债一样稳健。

美联储还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数字美元。 联邦法律允许这些金融机构在美联储维持账户并接受美联储的支付服务。 美联储账户中的余额通过为美国经济提供安全且流动性强的结算资产来发挥重要的金融稳定功能。

总而言之，美元已经高度数字化。 美联储向商业银行提供数字美元，商业银行向消费者和企业提供数字美元和其他金融服务。 这种安排对国家和经济都有好处：美联储通过促进美国经济的健康和更广泛的金融体系的稳定来服务于公众利益，而商业银行则竞相吸引和有效地服务客户。

那么，鉴于美元的现有数字化，CBDC 与我们今天使用的数字美元有何不同？ 关键区别在于，当大多数评论员推测美联储 CBDC 时，他们假设公众可以直接从中央银行获得它。 这种性质的 CBDC 可以采用不同的形式。 一种是基于账户的模式，美联储将直接向公众提供个人账户。 就像美联储目前向金融机构提供的账户一样，账户持有人将通过借方或贷方向其美联储账户发送资金或从其接收资金。

不同的 CBDC 模型可能涉及不在美联储账户中维护的 CBDC。 这种形式的 CBDC 将更接近现金的数字等价物。 像现金一样，它代表了对美联储的所有权要求，但它可以在人与人之间转移（如纸币）或通过中介机构转移。

我怀疑美联储是否有合法权力在没有立法的情况下采用这两种 CBDC 模型中的任何一种。 尽管如此，最近关于 CBDC 的讨论使得探索在美国实施 CBDC 的好处、成本和实用性成为适当的，如果授予这种立法授权的话。 让我们首先看看美联储的 CBDC 需要适应的当前美国支付系统。

2 美国支付系统现状

美联储和私营部门银行间支付服务已经提供了一系列选项来促进高效的电子美元支付。 与主要美元大宗支付系统相关的一些统计数据具有说明性。 美联储的 Fedwire Funds Service 每天处理近 4 万亿美元的支付。 这些付款立即在美联储的银行账户中结算。 一家私营部门实体（清算所）运营着一个高价值支付系统，每天清算近 2 万亿美元的支付。 这些付款不在美联储账户中结算，而是以美联储在储备银行账簿上的余额为后盾。

小额支付的结算速度通常比大额支付慢，但加快结算速度的各种努力已经完成或正在进行中。 例如比特币现状与问题币，票据交换所开发了一种专注于小额支付的即时支付服务。 同样，自动清算所（或 ACH）网络——一种在 20 世纪很久以前开发的基于批量的支付网络——现在可以实现 ACH 付款的当日结算。 美联储正在开发一项即时支付服务——FedNow℠——该服务将很快让小额支付的接收者能够即时访问其商业银行账户中的资金。

支付系统并不完美——某些类型的支付应该更快、更有效。 例如，跨境支付仍然是一个值得关注的关键领域，因为它们通常涉及高成本、低速度和透明度不足。 我主持的国际机构金融稳定委员会去年制定了解决这些问题的路线图。 此外，私营部门的稳定币（我将在后面更详细地讨论）可能会促进更快、更便宜的跨境支付。

此外，某些类型的支付尚未完全数字化，或者受制于具有竞争经济利益的企业之间的持续竞争。 例如比特币现状与问题币，纸质支票仍广泛用于某些类型的支付（尽管银行间支票托收流程现在几乎完全电子化）。 借记卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了一个方便的数字平台，但两者之间存在相当大的争议。 银行和零售商的经济学，他们将获得与卡交易相关的费用。

最后，更多的美国人可以通过增加使用银行服务从数字支付中受益，这可以通过更广泛地使用低成本基本银行账户来促进。

综上所述，美国的支付系统非常好，并不完美，但已经有显着改善的工作。

3 政策考虑

然而，美联储 CBDC 的支持者认为，CBDC 将解决许多重大问题。 例如，他们建议美联储 CBDC 可能是捍卫美元在全球经济中的关键作用所必需的。 其他人则表示，CBDC 将克服美国社会长期存在的经济不平等。 当我们开始美联储对这些问题的分析时，我必须确信 CBDC 是解决任何这些问题的特别好的工具，我对此持怀疑态度，而且我必须非常确信开发一个 CBDC 的潜在好处美联储 CBDC 的潜在风险大于。

让我们来看看 CBDC 支持者提出的一些论点。 第一个论点是，美联储应该开发一种 CBDC，一方面保护美元免受外国 CBDC 的威胁，另一方面抵御私人数字货币的持续扩散。

首先从外国 CBDC 的威胁开始，这个论点假设至少有一些外国货币——所有这些都已经像我们当前的国际银行体系中的美元一样高度数字化，但还没有构成重大挑战国际货币。 美元的作用——如果通过直接央行数字货币而不是通过目前的数字支付系统实现数字化，那么美元将突然面临更大的挑战。 按照这种观点，如果美联储不提供类似的产品，美元将失去在全球经济中的地位。

我认为，随着全球经济和金融体系的不断发展，一些外币（包括一些外国 CBDC）在国际交易中的使用将比目前更多，这是不可避免的。 然而，美元作为全球储备货币的地位，或者美元在国际金融交易中的主导货币地位，似乎不太可能受到外国 CBDC 的威胁。 美元在全球经济中的作用取决于几个基础，包括美国经济的实力和规模； 美国与世界其他地区之间广泛的贸易联系； 深度金融市场，包括美国国债； 以及美元随时间价值的稳定性； 将美元兑换成外币的便利性； 美国的法治和强大的产权； 最后但同样重要的是，可靠的美国货币政策。 这些不太可能受到外币的威胁，当然不是因为外币是 CBDC。

CBDC 的支持者还表示，私人数字货币对美元构成威胁。 私人数字货币有很多种，但为此我将它们分为两类：稳定币和非稳定币，或比特币等加密资产。 让我们从稳定币开始。 稳定币的价值与一种或多种其他资产挂钩，例如主权货币。 有多种与美元价值挂钩的现有和潜在稳定币。

有评论认为，美国必须发展CBDC来与美元稳定币竞争。 稳定币是一项重要的发展，提出了一些难题。 例如，稳定币的广泛采用将如何影响货币政策或金融稳定？ 稳定币如何影响商业银行系统？ 稳定币是否对政府在货币创造中的作用构成根本威胁？

在我看来，我们不必害怕稳定币。 美联储历来支持负责任的私营部门创新。 与这一传统相一致，我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处，包括美元稳定币可能支持美元在全球经济中的作用的可能性。 例如，全球美元稳定币网络可以通过使跨境支付更快、更便宜来鼓励使用美元，并且与 CBDC 相比，它可以更快地部署并且缺点更少。 鉴于我们现有的系统涉及——实际上取决于——私人公司每天创造货币，稳定币代表着前所未有的挑战我们货币主权的私人货币创造的担忧令人费解。

我们确实对稳定币的结构和管理方式具有合法和强烈的监管兴趣，特别是在金融稳定性问题方面：如果稳定币投资于多种代币，使用变得足够广泛——会产生稳定性风险； 如果部分保留而不是全部保留； 如果稳定币持有人对标的资产没有明确的要求； 强者以外的工具主要是央行准备金和短期主权债券。

所有这些因素都产生了“操作风险”——某些触发事件可能导致大量稳定币持有者立即将他们的币换成其他资产，而稳定币系统将无法在满足这些需求的同时维持这种需求. 合理稳定的价值。 但这些问题显然是可以解决的——事实上，已经建立了一些稳定币来解决这些问题。 当我们的担忧得到解决时，我们应该对这些产品说“是”，而不是试图弄清楚如何拒绝。 事实上，将现有支付系统（例如各种即时支付方案）的即将改进与结构合理的稳定币的跨境效率相结合，可能会使开发 CBDC 的任何努力变得多余。

与稳定币相比，比特币等加密资产与主权货币等资产的价值没有相关性。 相反，他们寻求通过其他方式在币中创造价值，通常是一些确保稀缺性的内在机制，例如比特币的挖矿过程，或者是币的一些传统支付系统无法比拟的特性，例如不可侵犯的匿名性。 一些评论员断言，美国必须开发 CBDC 来对抗加密货币的诱惑。 这似乎是错误的。 用于创造此类加密资产价值的机制也确保了这种价值具有高度波动性——并且类似于黄金的波动价值，就像比特币一样，其价值的很大一部分来自于它的稀缺性，并且像比特币一样，它不会发挥重要作用在今天的支付或货币体系中的作用。 然而，与黄金不同的是，黄金除了具有剩余的金融作用外，还具有工业用途和美学特性，比特币的主要附加吸引力在于它的新颖性和匿名性。 匿名将使它成为执法部门日益全面审查的适当目标，而新颖性是一种很快就会被浪费掉的资产。 黄金总会闪闪发光，但根据定义，新奇感会消退。 因此，比特币及其同类产品几乎肯定仍将是一种高风险的投机性投资，而不是一种革命性的支付方式，因此它们极不可能影响美元的作用或需要 CBDC 做出回应。

CBDC 支持者提出的第二个广泛论点是，美联储的 CBDC 将改善目前由于开支、对银行缺乏信任或其他原因而没有保留银行账户的人们获得数字支付的机会。 这是一个有价值的目标。 但是，我相信我们可以通过采取措施降低基本商业银行账户对目前负担沉重的人的费用，从而更有效地促进普惠金融，例如与金融赋权城市基金合作开发的账户。 2011 年至 2019 年间，没有银行账户的家庭比例从 8.2% 下降到估计的 5.4%。 银行和监管机构正在努力进一步降低这一比率。 我远不相信 CBDC 是增加金融包容性的最佳方式，甚至是有效方式。

最后，一些人认为美联储 CBDC 将刺激和促进私营部门的创新。 这是一个值得进一步研究的有趣问题。 然而，令我感到困惑的是，美联储 CBDC 如何以私营部门稳定币或其他新支付机制无法做到的方式促进创新。 在我看来，在没有 CBDC 的情况下，支付行业已经有相当多的私营部门创新，可以想象美联储 CBDC，甚至计划建立一个，可以通过有效地阻止私营部门“占地”创新。

简而言之，美联储 CBDC 的潜在好处尚不清楚。 相反，美联储的 CBDC 可能会带来重大而具体的风险。 首先，美联储 CBDC 可能对我们银行系统的结构构成相当大的挑战，该系统目前依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求。 美联储取代商业银行成为公众资金主要提供者的安排可能会限制信贷的可用性，从根本上改变经济，并使公众面临一系列意想不到的不良后果。

在其他潜在问题中，随着商业银行竞相吸引客户，占主导地位的 CBDC 可能会损害消费者和其他经济利益。

美联储 CBDC 也可能成为网络攻击和其他安全威胁的诱人目标。 不良行为者可能会试图窃取 CBDC、破坏 CBDC 网络或针对 CBDC 持有者的非公开信息。 美联储 CBDC 的架构需要对此类威胁具有极强的抵抗力，并且需要保持这种状态，因为不良行为者采用越来越复杂的方法和策略。 为 CBDC 设计适当的防御措施可能特别困难，因为 CBDC 网络的入口点可能比美联储现有的支付系统多得多——而且，根据设计选择，世界上任何人都可能访问该网络。

至关重要的是，我们还需要确保 CBDC 不会促进非法活动。 《银行保密法》目前要求商业银行采取措施防止洗钱。 政策制定者需要考虑类似的反洗钱制度对于美联储 CBDC 是否可行，但设计一个尊重个人隐私同时适当降低洗钱风险的 CBDC 可能具有挑战性。 在一个极端，我们可以设计一个 CBDC，要求 CBDC 持有者向美联储提供有关他们自己和他们交易的详细信息； 这种方法可以最大限度地减少洗钱风险，但会引起严重的隐私问题。 在另一个极端，我们可以设计一个允许各方在完全匿名的基础上进行交易的 CBDC； 这种方法将解决隐私问题，但会增加洗钱的重大风险。

最后一个风险是，开发美联储 CBDC 可能成本高昂，而且美联储难以管理。 美联储 CBDC 基本上可以将美联储设置为面向公众的零售银行。 这将意味着引入大规模、资源密集型的中央银行基础设施。

我们将需要考虑 CBDC 的潜在用例是否证明这样的成本和将美联储的授权扩展到不熟悉的活动是合理的，以及这种扩展将导致美联储授权政治化的风险。

最后，我强调三点。 首先，美元支付系统非常好，而且越来越好。 其次，美联储 CBDC 的潜在好处尚不清楚。 第三，我认为发展CBDC可能会带来相当大的风险。

因此，随着我们继续批判性地评估开发美联储 CBDC 的案例，我们的工作已经完成。 即使其他中央银行成功发行了 CBDC，我们也不能假设美联储应该发行 CBDC。 鲍威尔主席最近宣布的过程是一个真正开放的过程，没有定论，尽管我显然认为美国 CBDC 的门槛很高。 即将发布的讨论文件构成了这一过程的第一步，征求公众意见非常重要。 我期待着审查公众对讨论文件的评论，这将为美联储对潜在 CBDC 的最终评估提供信息。